Почему госпрограммы превратились в «болото»


Политолог Санжар Бокаев о том, почему госпрограммы нынче малоэффективны.


В настоящее время в Казахстане реализуется 15 государственных и отраслевых программ, которые в совокупности охватывают все отрасли национальной экономики и практически все сферы общественной жизни. Ни для кого не секрет, что от качества государственных программ, а также эффективности их реализации во многом зависит благосостояние всей нации.


Так у нас сложилось, что зачастую на самом старте реализации чиновники громко заявляют о государственных программах, особенно когда необходимо продемонстрировать освоение многомиллиардных бюджетов, а к сроку их завершения, напротив, предпочитают о них не вспоминать.


В этой статье проведен анализ эффективности госпрограмм, дана комплексная оценка на основе нормативных и системно-функциональных методов, наглядно продемонстрировавших, почему они превратились в «болото», какие из будущих государственных программ уже сейчас являются бесперспективными, а какие требуют немедленной корректировки.


Методика оценки учитывала такие аспекты, как качество управления госпрограммами, достижение целевых показателей, публичность сведений о реализации программ.


Что показал анализ?


1. Отсутствуют механизмы реализации. В государственных программах хорошо описываются цель, задачи, миссия и даже индикативные показатели. Однако, самое слабое место большинства из них – отсутствие четких механизмов реализации. Разработчики госпрограмм не учитывают систему ресурсов и программных мероприятий, которые должны быть скоординированы по срокам, источникам и объемам финансирования.


Правила разработки государственных программ утверждены приказом министра национальной экономики РК от 19.02.2018 (№ 64). Изменения в методику МНЭ вносит каждый год. Внимательное изучение всех приказов МНЭ за последние три года по внесению изменений в методику (№58 от 4 февраля 2016 года, №1 от 4 января 2017 года) показало, что министерством усилены требования по индикаторам и показателям. Однако, требования к механизмам реализации государственных программ не были доработаны. Именно поэтому практически во всех госпрограммах либо отсутствуют конкретные механизмы реализации, либо заменяются слабым описанием в разделе «пути достижения».


2. Каждый «сам себе режиссер». В Казахстане давно сложилась практика, при которой методики оценки эффективности реализации государственных программ разрабатываются и утверждаются только ответственными исполнителями. При этом методика не проходит экспертизу внешним независимым аудитом. В результате получается интересная ситуация: исполнитель государственных программ сам разрабатывает, самостоятельно реализует и, что важно, сам себя оценивает. С точки зрения эффективного менеджмента – это абсолютно недопустимо.


3. Неверная оценка эффективности. В системе госуправления давно утвердился ошибочный и вредоносный KPI – это освоить бюджет, при этом конечный результат никого не интересует. Методики оценки эффективности реализации госпрограмм ориентируют чиновников на управление по затратам. На практике превалирует принцип «главное освоить выделенные транши». С позиции госуправления «не освоили – плохо, освоили – молодцы». Уже традиционно не имеет значения, как освоили, насколько эффективно потратили деньги. Ведь сделать хорошо и сэкономить тоже нельзя – это будет не освоение. Такой подход вынуждает чиновников заниматься только осваиванием бюджетов, превращая госорганы в тендерные машины. При этом анализ затрат и конечных результатов не проводится. По сути, реальные инструменты, которые оценивают, насколько оправданы затраты на программу с точки зрения ее результатов и эффектов, не используются.


А как же отчетность? – возникает резонный вопрос. Нельзя сказать, что отчетности нет. Напротив, ее очень много. Проблема заключается в том, что все госпрограммы страдают отсутствием действительно важных и нужных показателей. Поэтому половина аппарата сотрудников министерств занято формированием отчетов на основании всего, что можно и нельзя измерить. Как правило, получается такой большой объем информации, который потом уже никто не в силах проанализировать.


4. Улучшения не принимаются. Многие государственные органы продолжают исполнение программ, несмотря на имеющиеся свидетельства того, что их планам не суждено сбыться и итоги обещают быть плачевными. К примеру, пройден первый год из пятилетнего плана реализации госпрограммы, показатели не достигнуты, сама программа пробуксовывает.


В этом случае требуются корректировки, нужно срочно останавливать реализацию, вносить изменения, пересматривать механизмы, качественно улучшать управление. Но министры не будут этого делать. Они стоически и молча будут продолжать реализацию и «закопают в землю» еще сотни миллиардов тенге, приправив все это красивыми отчетами. Почему?

Во-первых, кому легко признать, что расчеты были неверными и программа зашла в тупик. Ведь при защите программы в стенах правительства и парламента, когда выбивали на нее деньги, то доказывали всем, что это – лучшая программа, которая непременно приведет страну к светлому будущему.

Во-вторых, если в рамках реализации госпрограмм запущены процедуры по освоению многомиллиардных бюджетов, то кто отважится остановить эти тендеры, за которыми стоят «большие люди».

Если фиаско необратимо, то нужно и важно провести параллель с умной автоматизацией «Jidoka» из японской системы управления. Это такой принцип работы производства, который позволяет самостоятельно обнаружить проблемы, например, неисправность, дефекты, и главное – сразу остановиться и сигнализировать о необходимости оказания помощи.


Если перенести данный принцип в плоскость управления государственными программами, то выглядеть это будет следующим образом: не достигли плановых показателей по итогам первого года – тут же указом премьер-министра остановили программу, разобрались в причинах, устранили ошибки, внесли изменения и перезапустили. Ничего сложного или сверхневозможного.


5. Никто не несет ответственность за провал. Отсутствует персональная ответственность первых руководителей за провал госпрограммы. Не предусмотрены санкции в отношении чиновников, неэффективно потративших сотни миллиардов тенге. Получается, что маленького чиновника из сельского округа за растрату одной тысячи тенге мы судим, а министров за провал многомиллиардных программ даже не наказываем. Ответственность необходима не только моральная, но и уголовная. Её должны ощущать как разработчики программы, так и ответственные за её реализацию.

Таким образом, пять системных ошибок касательно разработки, реализации и оценки государственных программ представлены. Теперь можно перейти к рейтингу самых провальных государственных программ из числа завершенных в текущем году.


Санжар Бокаев


Самые провальные государственные программы



  1. Государственная программа развития языков (принята Указом президента РК от 29 июня 2011 года). Это самая провальная правительственная программа! Так как не достигнут ни один ключевой показатель: увеличение доли взрослого населения, владеющего государственным языком по результатам сдачи «Казтест»: к 2017 году – до 80%, к 2020 году – до 95%; увеличение доли выпускников школ, владеющих государственным языком на уровне В1 к 2017 году – до 70%, к 2020 году – до 100%; Увеличение доли этносов, охваченных курсами по обучению родному языку при национально-культурных объединениях (к 2017 году – 80 %, 2020 году – 90 %). Ни один указанный целевой индикатор не продемонстрировал позитивного сдвига.
  2. Программа индустриально-инновационного развития Казахстана на 2015-2019 гг. На реализацию программы выделено 878 млрд тенге. Все целевые индикаторы расписаны общими словами и не являются прямым отражением программной деятельности. Но даже они не достигнуты. К примеру, по ключевому индикатору в 2019 году госпрограмма должна была обеспечить рост стоимостного объема экспорта продукции обрабатывающей промышленности на 19% к уровню 2015 года. Уже в 2018 году стало понятно, что данный целевой индикатор не будет достигнут, и руководство министерства по инвестициям и развитию корректирует задачу, обещая обеспечить рост стоимостного объема экспорта на 7% (к уровню 2015 года).[1] Множество вопросов вызывает индикатор роста производительности труда в обрабатывающей промышленности. Единственным утешением является план по инвестициям в основной капитал в обрабатывающую промышленность в сумме 4,5 трлн тг, который по информации сайта премьер-министра, исполнен. Проверить данную цифру не представляется возможным.
  3. Государственная программа «Цифровой Казахстан» (утверждена Постановлением Правительства Республики Казахстан от 12 декабря 2017 года). Больше половины задач, поставленных в программе, реализуются в стране и без программы «Цифровой Казахстан», поскольку являются велением времени. К примеру, «Развитие электронной торговли и безналичных платежей» – это общемировой тренд и не следует преподносить как достижение программы. Непонятными являются задачи «Государство – бизнесу», «Поддержка площадок инновационного развития», «Формирование спроса на инновации». Сама постановка задач говорит о недостаточной проработке программы. Что касается целевых показателей, то они также имеют косвенное отношение к программе и поставлены до 2022 года. Однако уже сейчас понятно, что по многим показателям идет отставание, а значит к указанному сроку они не будут достигнуты. Кстати, в этом отношении вполне показательным является провал системы on-line образования в первые дни карантина. Как верно было отмечено экспертным сообществом, наказание за провал должен был понести администратор данной программы в лице министерства цифрового развития, инноваций и аэрокосмической промышленности.


Самая бесперспективная госпрограмма


Данная статья не представляла бы никакой практической значимости, если включала бы в себя анализ только завершенных госпрограмм. Наверное, смысл любого исследования, пусть даже небольшого, должен заключаться в том, чтобы оказывать пользу в настоящем и положительно влиять на будущее.



Наиболее бесперспективная и заведомо провальная Программа индустриально-инновационного развития Республики Казахстан, рассчитанная на 2020-2025 годы, имеет бюджет в 780 миллиардов тенге.


Согласно паспорту программы, непонятно, кто несет ответственность за ее реализацию. В самом документе сказано, что ответственными за реализацию Программы являются центральные и местные исполнительные органы, субъекты квазигосударственного сектора. Это, кстати, пункт 5 в числе системных ошибок, рассмотренных выше – никто не ответственен за конечный результат.


Отдельного внимания заслуживает раздел 5 – Основные направления и пути достижения поставленных целей Программы. Это бессодержательный набор слов, иначе говоря, словоблудие. Разработчики документа чрезмерно увлеклись красивыми словосочетаниями как «дальнейшее создание системных условий для устойчивого развития», «углубление индустриализации», «фокусированное стимулирование эффективных предприятий» и забыли про суть. А если прочитать самый короткий подраздел 1.10. «Развитие секторов обрабатывающей промышленности», который уместился в три коротких сумбурных предложения, можно понять, что ничего общего с развитием обрабатывающей промышленности он не имеет.


Как можно было принять такую государственную программу? И не просто принять, а выделить под нее 780 млрд тенге. К слову, данная программа прошла обсуждение в Парламенте РК в первом квартале 2020 г.

Именно поэтому при утверждении плана мероприятий важно закрепление контрольных точек, связанных с механизмами реализации, а также с работой над «заоблачными» показателями.


В заключение следует отметить, что необходимо обязать руководителей центральных исполнительных органов отчитываться перед населением по реализации государственных программ с подробным разъяснением, почему были или не были достигнуты те или иные целевые показатели.

Holanews.kz